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美国证券交易委员会拟将欧盟债务纳入期货交易豁免范围，并开放60天公众意见征询
摘要
美国证券交易委员会（SEC）拟将欧盟债务纳入3a12-8规则的豁免范围。该豁免仅适用于符合条件的期货合约的营销与交易。若修正案生效，欧盟债务期货将归美国商品期货交易委员会（CFTC）独家管辖。联邦证券法将继续适用于标的欧盟债务的发行。
SEC提案涵盖欧盟债务期货
SEC在8月28日的一项提案中表示，计划将欧盟发行的债务纳入1934年《证券交易法》3a12-8规则所涵盖的外国政府证券范畴。根据该修正案，与欧盟债务挂钩的合格期货合约，可依照与指定外国政府债务期货相同的监管框架，在美国境内或面向美国人士进行发售、销售或确认。美国商品期货交易委员会将对上述合约拥有独家管辖权。
此项变更并不意味着欧盟债券获得美国证券法的全面豁免。SEC指出，该指定仅适用于期货的营销与交易，而标的债务的发行仍须遵守联邦证券法规。3a12-8规则目前已涵盖英国、加拿大、日本、澳大利亚、法国、德国、意大利、西班牙等多个外国政府发行的债务。该规则已包含11个欧盟成员国，但欧盟作为一个机构发行的债务并未被纳入。
SEC主席保罗·阿特金斯表示，这一差异导致同类债务工具受到不同监管待遇。“长期以来，像这样的漏洞——多个欧盟成员国的债务被覆盖，但欧盟本身的债务却未被覆盖——恰恰造成了不一致，这种不一致在市场中滋生困惑而非信心，”阿特金斯说。
欧盟债务豁免范围有限
就规则目的而言，SEC提议将欧盟债务定义为：由欧盟委员会代表欧盟发行的债务，且该借款构成欧盟直接且无条件的债务。该拟议措辞遵循了欧盟委员会官方文件中的结构。根据SEC的拟议发布稿，虽然欧盟委员会负责执行发行，但欧盟作为发行人和债务人。符合条件的合约还需满足规则现有的条件。3a12-8规则适用于未根据《证券法》注册、且未由注册的美国存托凭证代表的债务证券。受豁免的期货必须在交易委员会交易，并满足规则中的外国交割、清算和抵销要求。
3a12-8规则制定于1984年，最初涵盖英国和加拿大政府发行的债务。SEC后来增加了更多外国政府，允许监管机构准许美国投资者交易与海外主权债务挂钩的期货，而无需将每份合约视为证券期货。欧盟债务之所以未被纳入该规则，是因为欧盟并非民族国家。但SEC表示，该联盟具有独特的经济和制度特征，且市场参与者已越来越多地将其视为主权发行方。
该修正案将把欧盟加入“指定外国政府证券”的定义中，但不会改变已适用于规则中列出的政府的现有要求。因此，投资者和市场运营者在美国营销或交易欧盟债务期货时，仍需遵守相同条件。
CFTC将监管符合条件的欧盟债务合约
将欧盟债务纳入3a12-8规则，将使符合条件的期货免于被法律定义为“证券期货”。SEC表示，这些合约随后将归CFTC独家管辖，这与已涵盖的11个欧盟成员国债务期货的处理方式一致。阿特金斯将这项提案描述为“实践中的协调”，并称其建立在SEC与CFTC合作保护投资者、同时解决两机构规则之间漏洞的基础之上。
对于美国市场参与者而言，该提案将提供一条明确的途径，使其能够通过提供直接准入的外国交易委员会获得符合条件的欧盟债务期货。SEC表示，此类合约可提供对冲和风险管理机会，但须遵守《商品交易法》和3a12-8规则中的现有保障措施。
标的资产与其衍生品之间的区别也出现在美国加密货币市场。此前有报道称，SEC对比特币指数期权的审查引发了管辖权争议：直接基于比特币的合约是否应完全归CFTC规则管辖。在该案中，CME集团主张比特币是非证券商品，追踪其价值的期权属于商品期权互换。纳斯达克PHLX则认为，联合监管可提供合规途径，但SEC在将该事项提交委员会全面审查时，尚未解决管辖权挑战。
欧盟债务期货提出了一个单独的法律问题，因为SEC正提议利用其在《交易法》下的权力，将标的债务指定为有限目的的豁免证券。与待决的比特币期权争议不同，该提案明确将符合条件的期货合约分配给CFTC，同时保留SEC对标的证券发行的监管权。
SEC规则制定还涉及加密货币托管与发行
在制定外国政府债务规则的同时，SEC还继续通过其他程序为数字资产制定规则。该机构于8月25日向白宫管理和预算办公室提交了关于加密货币托管要求的拟议修订。根据联邦监管议程，该托管项目将涉及注册投资顾问和投资公司如何持有客户和基金资产（包括加密货币）。完整要求将在白宫审查结束、SEC委员投票决定是否发布该提案后才对外公开。
今年7月，SEC还将加密货币发行、经纪商要求和市场结构列入其2026年议程。其中一个项目涉及某些加密货币发行的豁免和安全港，另一个项目则审查处理数字资产的经纪商的财务责任规则。该机构于8月18日发布了长达402页的《加密资产监管》提案。该文件提出了为期四年、最高500万美元的初创豁免，以及滚动12个月期间最高7500万美元的融资豁免。单独的安全港条款可能允许符合条件的代币在发行人永久停止其承诺履行的关键管理性工作后，失去其投资合同地位。《加密资产监管》提案的公众意见征询期将在《联邦公报》公布后持续60天。
对于欧盟债务修正案，SEC将在《联邦公报》发布拟议稿，随后接受为期60天的公众意见。该机构已要求市场参与者就以下事项发表意见：欧盟债务期货的准入、可获取的投资者信息、潜在成本，以及3a12-8规则是否应涵盖更多政府或机构发行的债务。
